天津：“一张图”管一方国土

        天津建设的以“一张图”为基础、覆盖全区国土资源全业务数据的核心数据库，实现了从“以数管理”到“以图管地管矿”的转变。

　　在全国国土资源管理工作中，最大的难题莫过于在征地、供地、交易指标、规划等过程中面对同一块土地，却无法在一个平台上进行集中的审查。而各业务处室掌管下的底图精度不一致，最终结果无法吻合。土地管理工作由此陷入时间长、效率低的困境。在大量的自由裁定和标尺不统一情况下，把关全靠工作人员的素质和能力。

　　如今，国土资源部门有了可参考的模板来解决这些问题。天津市国土资源和房屋管理的“一张图”是把土地环节中的各个业务数据集中在一个平台上，只要通过与底图地类层相对比，用地过程中出现的问题便可一目了然。

　　据天津市国土资源和房屋管理局(下称国土房管局)信息中心主任徐玉明介绍，如果怀疑违章用地，工作人员只要拿着PDA手持机到现场把所见如实拍下来，再与“一张图”底图相对照，就可清楚知道此块地类是否违章。

　　徐玉明告诉记者：“过去土地审批，缺少精确严谨的底图配合，人为因素极大。这些缺口既为用地部门‘拿地’找了借口，又为管理带来了难度。如今，需要土地的区县长们足不出户，打开‘图’便可分辨所需地块属于什么性质、是否符合土地利用规划。”

　　六年前，天津市国土房管局“一张图”工程建设的大幕正式拉开。那时正是第二次全国土地调查期间，用“一张图”强化国土资源管理，既是国土资源部的要求，也是天津市国土房管局的初衷。

　　对地理信息系统有所了解的人都会知道，构建地图最基本的要素就是底图，“一张图”也不例外。而底图建设过程中一个关键要素是坐标系，可如何把天津市使用的90坐标系整体转变为国标80坐标系的问题随即摆在了天津市国土房管局面前。

　　“集中力量，迅速建立起全市区域80坐标系下的基础数据层，统一现状信息采集和测绘成果采集标准。现场测绘应直接采用80坐标系数据，确保数据的统一性和准确性。”天津市国土房管局局长吴延龙提出了具体要求。

　　作为这项工程的直接参与者，徐玉明领到了任务。随后，他会同地籍中心制定了关于坐标系的相关规定，明确了各区县在勘测定界、地籍前置中遇到的坐标数据转换问题由地籍中心协助解决。

　　2007年，在市国土房管局和区县国土分局不到一年时间的共同努力下，“90”全部转为“80”，为底图建设创造了基础条件。然而底图建设的另一个关键问题——统一精度，很快又成为徐玉明他们接下来的攻克目标。

　　当时，吴延龙等局级领导班子经过研究后决定将原定开展的1∶5000现状调查改为全市区域1∶2000的大比例尺现状调查，因此正射影像的航拍工作需要重新进行，这在天津市土地调查史上还是第一次，没有直接的经验可以借鉴。

　　2008年6月，国土资源部领导和有关专家应邀对天津市开展的1∶2000大比例尺土地利用现状调查进行专项论证，并提出专业性的指导意见。

　　听取了部领导和专家建议之后，天津市国土房管局选择土地利用现状调查开展较早的北辰区作为试点，逐一开展内业判读、外业调绘、内业整理、建立数据库、成果核查、数据汇总等工作。与此同时，北京奥运会期间，天津市实行空中管制，这给航拍工作出了一道难题。

　　那些日子，吴延龙几乎为此事着了魔，日日奔波于规划、测绘等部门不断协调工作。一个月之后，国土房管局最终完成了全市1∶2000比例尺、精度为0.16米的正射影像图拍摄工作，涉及全市12个涉农区县，172个乡镇，3900个村，总面积约12000平方公里。

　　2008年10月12日，国土房管局开始航拍工作。在此基础上，10月15日第一批DOM底图制作完成。随后，调查工作的各个环节也分批次紧张有序地开展起来。工作人员利用2008年农村集体土地确权登记成果，套合1∶2000大比例尺DOM影像进行内业影像判读。近千名调查人员，采取远看近判的作业方法，进行逐图斑外业实地核实地类；外业调绘成果经内业数据整理初步完成建库工作；监理单位对调查进行全过程的监理，对数据库进行地类一致性检查。

　　11月，天津市国土房管局将整理完成的试点调查数据库提交到全国土地调查办申请预验，并通过验收。随后以此为标准制定了数据库样板模式，并在全市推广使用。

　　2009年春节刚过，天津市就完成了对全部图斑核查、属性数据录入以及数据汇总的工作，建立了标准的农村土地调查数据库。

　　在天津市的“一张图”工程中，土地审批过程和结果能够全部实现“图”内循环，杜绝了人为因素。

　　“要想征用这块地，首先要上图，而上图时首先要比照底图进行检测，例如检查权属图是否越界、地类图是否符合要求、基本农田是否被占等等，然后才会进入办手续这个流程。”徐玉明说，“如果在检测过程中发现所上的图与底图数据不吻合，例如占用了基本农田，系统将直接卡住，无法进入下面的程序。所以区县局在上图的时候就可以知道自己是否违规，是否符合土地规划。”

　　2009年8月，天津市静海县和宝坻区国土资源分局分别召开了“一张图”工程启动和“实现土地征收转用网上审批”的现场推动会。会议中，静海分局、宝坻分局用真实数据演示了土地征收转用网上审批系统，与会的各区县国土分局主要负责人和业务人员就审批系统的各项功能和系统启用后原审批程序及管理方式的转变进行了讨论。

　　随后，天津市国土房管局下发了《启动“一张图工程”实行土地征收转用网上审批的实施意见》的通知，要求自8月31日起全市实现建设用地网上审批。除区县政府在系统启动前已审核同意的批次，其余全部网内运行。

　　一个月后，相关的网络信息专家聚集在东丽区国土资源分局。专家们经过仔细认真评审后宣布：经过一年多的建设，天津市区县第一个国土资源综合管理信息系统开发建设项目正式建成，自此天津区县首幅“一张图”诞生，标志着天津市区县级国土资源管理工作已成功进入精细化管理阶段。

　　在这张“图”上，各区县国土资源管理部门依职权，按流程实时完成地类变更，实时刷新数据。通过对“批、供、用、补、查”多个环节的动态监查，实践了国土资源“天上看、地上查、网上管、查得清、管得住”的信息化、科技化管理。

　　“5000万元投资，400台服务器，4000个终端机，支撑起‘一张图’，通过CORS专网连接系统所属13个区(县)国土资源分局、36个直属单位、32个业务处室和国土资源部、住房和城乡建设部、天津市政府以及市财政、税务、金融等相关部门和单位，实现了市局与区县局信息同步监控。形成了行政办公网、业务审批网、无线监控网三套网络系统。地上巡查、遥感监测两套执法体系。”徐玉明告诉记者。

　　“一张图”工程形成的行政办公网支持九类办公文种的编辑和几十个通道，每年可办理市、区县两级管理部门各类文件的网上报批和流转两万余件。业务审批网由160台服务器集群组合，可调控网络资源，46套网络业务应用系统支撑着土地、房产、矿产资源的业务审批、登记、交易等，每年达到52万件业务和1100亿元交易资金的流量。无线监控网由12台GNSS连续运行基准站和12台双频GPS车载移动基站构成，实现了对全市域的无缝覆盖，数据处理中心与基站光纤链接、与移动站实时数据交互。

　　2010年6月9日，吴延龙至今清楚地记得这个日子。这一天，天津市国土房管局迎来了一批特殊的客人——第二十期国土资源管理市长专题研究班的百余名学员及国家土地督察机构有关人员，前来考察天津国土资源管理“一张图”工程建设情况。

　　吴延龙带领大家来到报价厅、拍卖厅、招拍挂监视室等处，可以看到，在“一张图”环境下，天津市13个区县国土资源分局连为一体，每个区县开展的土地矿产招拍挂，全市其他区县都能同时参与。同时，市纪检监察部门可通过视频看到各区县的工作进展情况，增强市场竞争的公正性，土地矿产的市场价值更为显化。

　　看过这张“图”后，山东省德州市副市长翟长生感叹，使用“一张图”确实给工作带来很多便利。湖州市副市长杨建新则提出，希望国土资源部能够总结天津“一张图”建设的成果，在不损害知识产权的前提下尽快在全国组织推广。

　　在监控中心，16块银屏上闪烁着不同的颜色，不断变化跳跃的数字反映了天津全市土地批、供、用、补、查和房屋管理的即时变动、汇总情况。这阵势似乎又一次提醒在场的人们，天津市国土资源和房屋管理工作已进入信息化、精细化时代。

　　甘肃省临夏回族自治州副州长王正君表示，“一张图”如能由政府统筹建设和运用，将城市建设规划等数据资料也叠加进去，实现“多规”合一，发挥的作用和意义将更为重大。当地的国土资源局局长卡占龙说，看了天津的“一张图”，他感到临夏的国土资源管理还有差距。尽管西北地区经济相对落后，开展“一张图”工程建设需要的资金支持、管理和技术人才等还不具备，但“一张图”是国土资源管理未来发展的方向。

　　而参观过程中有一位学员带着DV，边看边拍。这是来自海南省屯昌县国土资源局的廖善伟局长。在他看来，天津之行不仅是来看、来学的，还要把先进的理念带回去，介绍给更多的人运用到工作中。

　　如今，全国多个省、市、区都建设了“一张图”和综合监管平台。而天津建设的以“一张图”为基础，覆盖全区土地、矿产、海洋、地质灾害等国土资源全业务数据的核心数据库，实现了从“以数管理”到“以图管地管矿”的转变。

　　在徐玉明看来，信息化本身只是一种技术手段，目的就是要促进政府管理的转型，本质上是利用信息技术办事。在政府管理中进行信息化推广和应用，是管理理念、方式、结构、制度、文化与行政网络环境的一种内嵌和融合。 

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