支付体系是经济金融体系的重要组成部分，是国家经济金融运行的基础。支付体系的发展和效率的提高能够有效促进经济金融和社会发展。几年来，我国支付体系得到了前所未有的发展和完善。人民银行相继完成了大、小额支付系统、支票影像交换、支付管理信息管理等系统的建设，为社会提供了高效、快捷的金融服务。
一、体系发展对现行支付结算法规提出挑战
1.不完善的法律体系使系统运行存在风险
（1）没有关于支付系统的专门立法。目前支付系统的业务处理执行《大额支付系统业务处理办法》(试行)、《大额支付系统业务处理手续 (试行)、《大额支付系统运行管理办法》(试行)等制度办法，法律层次较低。
（2）《破产法》中的“零点法则”与支付系统交易的不可撤销性存在冲突。根据破产法规定，当企业破产时，法院裁定的清算是在法院下达裁定的那一天零点开始。这一规则的应用会使倒闭机构从零点到法院宣布之前进行的支付无效，这将会破坏支付系统交易的不可撤销性，并可能导致支付系统出现严重的流动性问题和潜在的系统性问题。由于我国也存在类似的司法解释，CNAPS面临在参与者破产情况下其已经完成结算的支付受到质疑而被取消的风险。
（3）非金融机构清算组织管理缺乏统一的规章制度。非金融机构是支付服务市场的重要补充力量，是金融深化、技术进步、分工细化的必然结果。小额支付系统推广后将有更多非金融机构清算组织作为支付清算市场参与者加入到支付系统中。由于法律的空缺，对非金融机构清算组织的设立、监管、权利义务和责任没有明确规定，对加入支付系统的非金融机构清算组织也没有基于信用度的评估标准，非金融机构清算组织参与者之间也没有采取诸如投资风险准备金、损失分摊安排、违约支付安排等防范流动性风险措施，导致非金融机构清算组织及其参与者抵抗风险能力较弱，容易产生风险并传递给支付系统，对其运行造成潜在风险，影响债权人利益和金融秩序的稳定。
2.《票据法》缺陷影响票据业务健康发展
（1）《票据法》对票据无因性未能充分体现，影响了融资性票据的使用。票据无因性是票据基本特性之一，是票据流通转让的前提和基础。但目前《票据法》的某些规定未能充分体现票据的无因性。例如，《票据法》第10条规定，票据的签发、取得和转让应当遵循诚实信用的原则，具有真实的交易关系和债权债务关系。这在一定程度上限制了融资性票据的发展。目前，我国商业汇票业务发展缓慢。2006年，共发生商业汇票业务588.42万笔，金额55081.06万元，仅占全部票据业务的0.49%和2.45%。这与《支付结算办法》74条 “在银行开立存款账户的法人以及其他组织之间，必须具有真实的交易关系或债权债务关系，才能使用商业汇票”这一规定有着直接的关系，使得票据信用功能和融资功能未能得到充分发挥，限制了票据业务的发展。
（2）《票据法》未明确支付密码可以替代核对印鉴的法律效力，影响了票据的流通和使用。全国支票影像交换系统的推广应用，实现了支票全国通用，但目前由于《票据法》等法律法规中未明确支付密码可以作为审核支票付款依据，尽管人民银行规定可以通过签定协议约定使用支付密码作为审核付款依据，但担心由此造成纠纷要承担相应的法律责任，绝大多数银行都选择使用核验印鉴作为审核付款的依据。支票影像系统中付款行是通过传输的影像来核对出票人印鉴，而影像在扫描传输过程中会出现失真，造成由于印鉴核对不符而不能及时付款，影响了支票流通和付款。以辽宁省为例，2007年6月26日～12月31日，由于签章与预留印鉴不符而发生退票的提出笔数和金额分别占全部提出退票笔数和金额的61.13%和63.47%，提入笔数和金额分别占全部提入退票笔数和金额的62.89%和69.67%。
（3）电子票据的法律地位没有确定，使“见票”存在一定的法律风险。支票影像交换系统上线运行后，改变了传统的处理模式，出票人开户银行根据接收到的支票影像核验印鉴或支付密码后付款。而现行《票据法》第53条规定“通过委托银行或者通过票据交换系统向付款人提示付款的，视同持票人提示付款”，对通过影像系统提示付款的未作明文规定，这导致提入行直接根据影像信息核验付款存在法律风险，制约了票据在全国的流通使用。
3.执行难影响支付结算体系效能发挥
目前，支付结算法规制度都不同程度制定了罚则，以维护法律法规的严肃性和权威性，但有些法规制度执行难的问题仍然存在。
（1）空头支票处罚难。《票据管理实施办法》第31条规定，签发空头支票或者签发与预留签章不符的支票，不以骗取财物为目的的，由中国人民银行处以票面金额5%但不低于1000元罚款。2005年，人民银行又下发了《关于对签发空头支票行为实施行政处罚有关问题的通知》，进一步明确了对签发空头支票行为的处罚主体和操作流程。但就目前情况看，处罚执行难问题仍很突出。以辽宁省经济发达的沈阳市和大连市为例，2007年，人民银行共受理空头支票举报案件9419笔，应处罚金额5538万元，实际执行处罚3101笔，上交罚款1085万元，实际处罚笔数和金额分别占应处罚笔数和金额的32.92%和19.59%。处罚执行成功率较低。
（2）协助司法机关查询账户信息制度执行难。自人民银行人民币银行结算账户管理系统运行以来，协助司法机关查询企事业单位账户信息问题一直是困扰基层人民银行的难题。尽管《中国人民银行关于落实中共中央政法委关于司法机关冻结、扣划银行存款问题的意见的通知》和《中国人民银行办公厅关于人民银行协助司法机关查询人民币银行结算账户信息有关问题的批复》（银办函『2005』508号）都明确了对司法机关到人民银行查询企事业单位开户情况的，人民银行应耐心细致做好解释工作，并协调有关金融机构积极配合司法机关执法活动。但现实工作中，基层人员因不给司法机关查询企事业单位开户信息而导致法律纠纷的事件时有发生，法院甚至下发通知书要对人民银行进行处罚，导致人民银行违规为司法机关查询，损害了人民银行制度的严肃性。
4.支付清算、结算监管责任分割，导致监管乏力
新的《中国人民银行法》规定，中央银行负有“维护支付、清算系统的正常运行”、“会同国务院银行业监督管理机构制定支付结算规则”、“对执行有关清算管理规定的行为进行检查监督”等职责。《商业银行法》第62条规定，国务院银行业监督管理机构有权随时对商业银行结算情况进行检查监督。由此，人民银行只负责支付清算的管理和会同银监会制定支付结算规则，而日常的支付结算监管则由银监会负责。但是对“清算”和“结算”法律并没有严格界定。在支付结算的事务和操作中，一直将企事业单位或个人客户与商业银行等金融机构之间的，由商品、劳务或资金等交易引起的货币资金清偿及转移行为和过程称为结算，将发生在金融机构同业之间的资金收付或债权债务清偿行为及过程称为清算。结算和清算是整个支付过程的不同阶段，是密不可分的。而人民银行法和商业银行法关于清算和结算管理的规定，割裂了支付结算体系的内在联系，加大了系统性风险，增加了协调成本，削弱了监管效率。使人民银行的很多工作处于是否依法行政的争议中，造成被动。比如空头支票的处罚，账户管理的检查等。
二、完善支付结算法律法规制度的建议
1.制定和完善支付系统相关法律法规
建议效仿国际做法，提请人大出台《支付系统法》，在法律上对支付系统运行不应承担的风险以及支付结算的最终性予以确定，以确保支付系统运行不受《破产法》中“零点法则”的影响。还应将支付系统参与者的准入管理纳入法律的条款，以确保支付系统运行不受个别参与者不良行为的影响。例如，澳大利亚《支付系统管理法》和《1998年支付系统与轧差法》，允许储备银行谨慎使用“零点法则”，以规避参与者破产待料的法律风险，并对直接簿记和卡基支付中的多边净额结算安排赋予法律的确定性。在欧元区，1998年颁布的《关于结算最终性的指示》（SFD）也起到了消除支付系统所承受的法律风险和确保系统稳定运行不受外国破产法的危及。另外，为加强对非金融机构支付清算组织的管理，应尽快以国务院条例形式出台《支付清算组织管理办法》，对非金融机构清算组织的设立、监管、权利义务和责任予以明确，进一步规范支付清算市场，确保支付系统稳定运行。
2.尽快修改有关法律法规
（1）适应银监职能调整修改《票据法》、《票据管理实施条例》、《支付结算办法》等法律法规。2003年，新《中国人民银行法》和《商业银行法》实施以后，随着人民银行和银监会职能的划分，1996年实行的《票据法》等法律法规中有诸多条款不再适用，应尽快修订不相适应条款，增强法律法规的现实指导性和严密性。
（2）促进票据流通为主旨修改《票据法》，充分体现票据无因性。票据的无因性特征，一直是世界各国《票据法》的立法原则，也已成为现代《票据法》的灵魂。而我国现行的《票据法》未能充分体现这一原则，影响了票据的流通。因此要修改《票据法》中与未充分体现票据无因性有关的条款，适当放开对融资性票据限制，使票据无因性促进票据流通和保障正当持票人利益的作用得以充分发挥，并促使票据这一重要支付工具在社会经济发展中发挥越来越大的作用。
（3）确定支付密码、电子票据的法律地位。新修订票据法，应对电子票据视同于实物票据，电子签名、支付密码可以作为付款依据等加以明确，促进和规范票据的流通和使用。同时，除发布电子支付指引之外，还应制定发布有关网上支付、电子支付的管理法规，明确对电子支付业务的监管主体，监管手段和相应的法律责任，以适应科技进步和业务创新对支付结算工作的挑战。
3.增强法规制度可操作性，提高监管水平
（1）针对空头支票处罚难等现实问题，认真分析原因，不断完善现行法规制度，简化操作流程，确保各项制度能够落到实处。应在人力、财力等方面为支付结算部门正常履行职能提供强有力的支持。分析空头支票处罚难的原因主要有以下几点：一是处罚程序繁琐，过分依赖商业银行，而商业银行柜台工作人员工作负荷较重，没有精力联系客户，常常以无法联系为由迟送或不送处罚通知书和处罚决定书，；二是对开户银行缺乏必要的行政处罚规定，不利于空头支票行政处罚的操作。《中国人民银行关于对签发空头支票行为实施行政处罚有关问题的通知》中明确，银行机构对签发空头及银行预留印鉴不符的行为，迟报、漏报和不报的，人民银行只能建议其上级行对高级管理人员和直接责任人给予纪律处分，这些处罚规定在实际工作中很难操作。为此，应进一步简化空头支票处罚程序，提高对签发空头支票行为人的处罚力度，将处罚范围扩大到违规行为人的所有账户均不能签发支票，或者在开户上进行限制，增加违规行为人的违规成本，提高空头支票处罚成功率。
（2）加强与法律部门沟通，争取更多的法律支持。针对司法机构到人民银行查询企事业单位开户状况事宜，法律部门应给予强有力支持。遇有司法机关滥用权力，对人民银行正常履行职责进行处罚时，法律部门应通过法律手段维护人民银行正当权益，避免因怕惹麻烦而放弃原则。总行法律部门应积极与高法协商，使人民银行与各司法机关达成共识，以保证各地执行政策的一致性。
（3）充分利用高科技手段，提高非现场监管能力。非现场监管是指，通过金融机构向监管当局报送报表反映的各类信息和监管当局通过其他途径获取的信息，按照一定标准和程序分析、判断、评价和检测金融机构遵循支付清算规则情况的一种监督方式。非现场监管是监管当局一种重要的监管方式。通过非现场监管，可以提高工作效率，增强监管的主动性和时效性。人民银行应加快充分利用支付业务报表和账户管理系统采集到的信息，通过与支付系统、同城票据交换等清算系统采集的信息进行比对，或者直接与支付系统等资金清算系统连接，实现对非法账户的控制和监管，提高非现场监管的能力。
（4）从法律上明确支付结算的监管主体以及监管范围，理顺支付结算监管关系。针对目前支付结算理解不统一以及执行中责任不清问题，建议在法律层面予以进一步明确。有两种选择，一种是出于对支付系统安全稳定运行考虑，将与支付清算密不可分的结算纳入人民银行统一监管，这则需要修改《中国人民银行法》等法律，操作难度较大，需要时间会较长。另一种考虑是由人民银行和银监会协商出台司法解释，进一步明确人民银行和银监会的监管范围，并按照“谁制定规则谁负责监管”的原则对支付结算工作进行监管，避免交叉监管给商业银行带来不必要的负担。
（责任编辑：郝峥嵘）